1. Отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами (далее — законами) и правовыми актами Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
2. Правительство Российской Федерации не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей.
Комментарий к статье 1
1. В первой редакции Закона аналогичная статья называлась «Законодательство о защите прав потребителей». Изменение названия статьи, в частности, связано с введением в действие нового ГК и изменением в нем содержания понятия «законодательство».
На различных этапах в состав законодательства включались наряду с законами (законодательными актами) также указы соответствующих государственных органов, постановления правительства и даже акты министерств и ведомств.
Статьей 3 ГК (п. 2) установлено, что гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, предусмотренные ГК. При этом нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК.
Закон в основном содержит нормы гражданского права, регулирующие имущественные отношения между гражданами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Вместе с тем в нем имеются также нормы других отраслей права (государственного, административного и др.), устанавливающие полномочия некоторых федеральных органов исполнительной власти, общественных организаций и т.д., то есть регулирующие отношения, не подпадающие под действие гражданского законодательства. При применении этих норм Закона следует руководствоваться основополагающими законами соответствующих отраслей права.
Упомянутое новое содержание понятия «гражданское законодательство» полностью реализовано в ст. 1 Закона, где ГК закреплен как основополагающий закон для отношений в области защиты прав потребителей.
2. В редакции ст. 1 1996 г. сохранен приоритетный характер Закона по отношению к другим федеральным законам, регулирующим отношения в области защиты прав потребителей: другие законы должны приниматься в соответствии с ним и не могут ему противоречить. В случае коллизии должны применяться нормы Закона.
3. Под иными правовыми актами Российской Федерации согласно ГК понимаются указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Эти акты не входят в состав понятия «законодательство». Они должны приниматься в соответствии с ГК и Законом и не могут им противоречить. В случае коллизии должны применяться нормы ГК и Закона. ГК предоставляет Президенту Российской Федерации право регулировать гражданские правоотношения в полном объеме, т.е. указы Президента могут быть изданы по любому вопросу гражданского права (следовательно, и в области защиты прав потребителей), за исключением отношений, регулирование которых может осуществляться только федеральными законами: ограничение перемещения товаров и услуг на территории РФ; отношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства; защита определенных нематериальных благ (прав и свобод человека).
Статьей 3 ГК предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права на основании и во исполнение ГК и иных законов, указов Президента Российской Федерации.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 сентября 1994 года N 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» (в редакции абзаца второго п. 3 Постановления Пленума от 21 ноября 2000 года N 32) разъяснил, что принятые Правительством РФ до введения в действие ГК РФ и Закона (в редакции Закона 1999 года) Правила об отдельных видах договоров (в частности, Правила предоставления коммунальных услуг от 26 сентября 1994 года (в редакции Постановления Правительства РФ от 24 февраля 1995 года N 182, от 10 февраля 1997 года N 155, от 13 октября 1997 года N 1303), Правила оказания услуг общественного питания, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 года N 1036) могут применяться в части, не противоречащей ГК РФ и Закону.
Пленум разъяснил (п. 2 в редакции Постановления от 17 января 1997 года N 2), что Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и иные федеральные законы и правовые акты Российской Федерации применяются к отношениям в области защиты прав потребителей, если:
— это предусмотрено ГК РФ (например, п. 3 ст. 492, п. 3 ст. 730 ГК РФ);
— ГК не содержит такого указания, однако названные выше Федеральные законы и правовые акты конкретизируют и детализируют нормы ГК РФ, регулирующие данные правоотношения (например, ст. ст. 8 — 10 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей»), либо когда ГК РФ не регулирует указанные отношения (например, ст. 17);
— указанные Законы и другие правовые акты предусматривают иные правила, чем ГК РФ, когда ГК РФ допускает возможность их установления иными законами и правовыми актами (например, п. 1 ст. 394 ГК РФ, п. 2 ст. 13 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей»).
В тех случаях, когда отдельные виды гражданско — правовых отношений с участием потребителей помимо норм ГК РФ регулируются и специальными законами Российской Федерации (например, договоры перевозки, энергоснабжения), то к отношениям, вытекающим из таких договоров, Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» может применяться в части, не противоречащей ГК РФ и специальному закону. При этом необходимо учитывать, что специальные законы, принятые до введения в действие части второй ГК РФ, применяются к указанным правоотношениям в части, не противоречащей ГК РФ и Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей».
4. Согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 1994 года N 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» (в редакции Постановлений Пленума от 17 января 1997 года N 2 и от 21 ноября 2000 года N 32) законодательство о защите прав потребителей распространяется на отношения, могущие возникнуть из договоров: розничной купли — продажи; аренды, включая прокат; найма жилого помещения, в том числе социального найма, в части выполнения работ, оказания услуг по обеспечению надлежащей эксплуатации жилого дома, в котором находится данное жилое помещение, по представлению или обеспечению представления нанимателю необходимых коммунальных услуг, проведению текущего ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг (п. 2 ст. 676 ГК); подряда (бытового, строительного, подряда на выполнение проектных и изыскательных работ, на техническое обслуживание приватизированного, а также другого жилого помещения, находящегося в собственности граждан); перевозки граждан, их багажа и грузов; комиссии; хранения; из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя — гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе предоставление кредитов, открытие и ведение счетов клиентов — граждан, осуществление расчетов по их поручению, услуги по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей, оказание им консультационных услуг; и других договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Кроме того, с 20 декабря 1999 года (времени опубликования Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 17 ноября 1999 года) отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договора банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин, и других договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Еще разъяснением ГАК от 20.05.98 перечень договоров был дополнен указанием на договоры банковского вклада и возмездного оказания услуг. В связи с этим следует обратить внимание, что согласно Закону из-за невозможности единообразного регулирования многочисленных и существенно отличающихся друг от друга бытовых услуг, оказываемых гражданам, в Законе за основу регулирования приняты отношения, вытекающие из договора подряда. Одновременно ст. 39 Закона предусмотрено, что последствия нарушения условий других договоров об услугах определяются не Законом. ГАК разъяснил, что в этом случае применяются правовые последствия, предусмотренные ГК РФ и другими законами, регулирующими отношения по этим договорам. В разъяснениях указано, в частности, на несколько таких договоров: банковского вклада, страхования и энерго-тепло-газо-водоснабжения. Поскольку эти договоры являются договорами по оказанию услуг гражданам, постольку вытекающие из них отношения регулируются общими нормами Закона: о праве на информацию, о возмещении морального вреда, об альтернативной подсудности, об освобождении от уплаты государственной пошлины и др.
Правовые последствия нарушения условий указанных договоров должны определяться в соответствии с главами 30 (параграф 6), 44 и 48 ГК РФ и специальным законодательством. В частности, ГАК обратил внимание на ст. 547 ГК, согласно которой ответственность по договору энергоснабжения ограничена только реальным ущербом.
ГАК разъяснил также, что законодательством о защите прав потребителей не регулируются отношения, вытекающие из безвозмездных гражданско — правовых договоров (например, бесплатное хранение одежды в гардеробах организаций); договоров, не связанных с приобретением товаров, выполнением работ, оказанием услуг (например, договор государственного займа, по которому гражданин предоставляет государству деньги взаймы); гражданско — правовых договоров граждан с общественными объединениями, жилищно- и дачно — строительными кооперативами, товариществами и т.п. организациями, если эти отношения возникают в связи с членством граждан в этих организациях. Однако Законом регулируются отношения членов указанных организаций по поводу предоставления им платных услуг организациями (например, по оказанию организациями платных коммунальных услуг своим членам).
Согласно разъяснениям не регулируются законодательством о защите прав потребителей также отношения, возникающие при осуществлении судом, нотариусом своих государственных функций (за исключением платных услуг нотариальных контор, не являющихся функциями государственного характера, например консультаций, печатных работ и т.п.), при осуществлении государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными учреждениями возложенных на них законодательством административно — распорядительных полномочий (например, оформление паспортов и виз, благоустройство территории, содержание и ремонт автодорог и т.п.).
Некоторые суды считают, что Закон не распространяется на отношения, вытекающие из договоров международной воздушной перевозки пассажиров, багажа и грузов в части возможности взыскания морального вреда в связи с нарушением перевозчиком условий договора. При этом по конкретному делу суд сослался на то, что такая возможность не предусмотрена ни договором, ни правилами международных воздушных перевозок, ни Варшавской конвенцией для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок от 12 октября 1929 года.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по протесту заместителя Генерального прокурора РФ отменила решение суда в части отказа во взыскании морального вреда, указав при этом, что в упомянутом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ возможность применения Закона к отношениям, вытекающим из договора перевозки пассажиров, не ставится в зависимость от вида перевозки. Варшавская конвенция, на которую сослался суд первой инстанции, устанавливает лишь некоторые правила и не регулирует все без исключения отношения между перевозчиком и потребителем транспортных услуг, в частности, отношения по компенсации морального вреда. Судебная коллегия указала, что Закон в этой части не противоречит нормам международного права, а дополняет их, устанавливая меры дополнительной правовой защиты интересов пассажиров в виде возможности компенсации морального вреда (см. Бюллетень Верховного Суда РФ N 5 за 1999 год, стр. 9).
В последнее время распространилась практика строительства жилья за счет привлечения средств населения. Оформляются эти отношения договорами об инвестировании, где сторонами являются организации, уполномоченные органами власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, и граждане.
В связи с этим в практике возник вопрос о применимости к отношениям, вытекающим из упомянутых договоров, законодательства о защите прав потребителей. Пленум Верховного Суда РФ (Постановление от 17 января 1997 года N 2), давая судам разъяснения по этому поводу, не упомянул конкретно эти договоры в числе тех, из которых могут возникать отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей. Однако приведенный в Постановлении Пленума перечень договоров не является исчерпывающим. Под действие этого законодательства, как разъяснил Пленум, подпадают отношения, вытекающие из любых договоров, направленных на удовлетворение личных (бытовых) нужд граждан, не связанных с извлечением прибыли. В этих случаях гражданин становится потребителем и приобретает права в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей».
Таким образом, для решения поставленного вопроса главным является не вид договора, а соответствие его содержания определению потребителя, данному в упомянутом Законе.
Несмотря на естественные особенности инвестиционной деятельности, несомненной и единственной целью гражданина в упомянутых договорах является приобретение жилья для удовлетворения личных (бытовых) нужд. Цель извлечения прибыли гражданином при этом не преследуется.
Поэтому к отношениям, вытекающим из этих договоров, Закон РФ «О защите прав потребителей» подлежит применению с учетом упо
5. В редакции Закона 1996 года сохранена норма, запрещающая Правительству РФ поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащи
мянутых особенностей и оснований приобретения гражданином права собственности на квартиру.
При рассмотрении требований потребителей, вытекающих из договоров розничной купли — продажи и бытового подряда, необходимо иметь в виду, что, исходя из п. 3 ст. 492 и п. 3 ст. 730 ГК РФ, к отношениям по указанным договорам применяются положения ГК РФ об этих видах договоров (ст. ст. 492 — 505 и 730 — 739 ГК РФ), общие положения ГК РФ о договорах купли — продажи и подряда, если иное не предусмотрено параграфом 2 главы 30 и параграфом 1 главы 37 ГК РФ (п. 5 ст. 454, п. 2 ст. 702 ГК РФ), а также положения Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» в части, не урегулированной ГК РФ.е нормы о защите прав потребителей.
Таким образом, обязательные правила, касающиеся защиты прав потребителей, могут приниматься исключительно законодательным органом, Президентом РФ и Правительством РФ в установленных случаях. Всякие акты в указанной области, принятые какими-либо иными государственными органами, должны признаваться незаконными и отменяться в установленном порядке.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1992 года N 359 министерствам и ведомствам Российской Федерации предложено до 1 августа 1992 года отменить ведомственные нормативные акты, регулирующие отношения в области прав потребителей. При этом ведомственные нормативные акты, регулирующие отношения по вопросам, отнесенным Законом к компетенции Правительства Российской Федерации, действуют до принятия Правительством Российской Федерации решений по данному вопросу, поскольку они не противоречат Закону.
Это, разумеется, не означает, что федеральные органы исполнительной власти не вправе принимать вообще никаких актов, связанных с Законом. Напротив, в некоторых случаях это является их прямой обязанностью, вытекающей из их компетенции и смысла Закона. Так, например, в соответствии с главой 4 Закона органы, упомянутые в ней, должны принимать ведомственные акты о порядке организации работы по реализации представленных им полномочий. Однако эти акты должны носить чисто внутренний характер, не затрагивающий ни материального, ни процессуального права в области защиты прав потребителей.
6. В связи с тем, что согласно Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, из редакции Закона 1996 г. исключены ранее содержавшиеся в нем полномочия республик в составе РФ по регулированию отдельных вопросов в области защиты прав потребителей. Какие-либо полномочия других субъектов РФ и органов местного самоуправления Законом не предусматривались.
Таким образом, согласно ст. 1 Закона отношения в области защиты прав потребителей могут регулироваться исключительно актами федерального уровня.
Республики в составе РФ имели право устанавливать:
— перечень и способы доведения информации до потребителя по отдельным видам товаров (работ, услуг);
— ответственность виновных должностных лиц за нарушение режима работы государственного, муниципального предприятия;
— ответственность продавца, исполнителя, изготовителя за нарушение прав потребителей по обязательствам, за которые Законом ответственность не установлена, а также определять более высокий размер ответственности, в том числе за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу потребителя;
— льготы и преимущества потребителям в сфере торговли, бытового и иных видов обслуживания;
— перечень не подлежащих обмену доброкачественных товаров;
— порядок оплаты потребителем выполненной работы (услуги);
— последствия нарушения условий договора об оказании услуги, если такой договор по своему характеру не попадает под действие главы 4 Закона;
— порядок деятельности общественных организаций потребителей.
Единственным исключением является не только сохранение полномочия республик по установлению сроков наступления сезонов (для сезонных товаров), но и распространение его на всех субъектов Российской Федерации, а также их изъятие из компетенции РФ. При применении ст. 1 Закона следует иметь ввиду, что согласно ст. 4 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории РФ, в соответствие с ГК применяются законы и акты РФ, Основы гражданского законодательства СССР и Союзных республик, иные акты законодательства СССР, поскольку они не противоречат новому ГК. Изданные до введения в действие части первой ГК нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Правительства СССР по вопросам, которые согласно ГК должны регулироваться федеральными законами, действуют до введения в действие соответствующих законов. Аналогичное правило установлено Законом о введении в действие части второй ГК.
Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (п. 3) нормы гражданского права, содержащиеся в актах субъектов РФ, изданных до введения в действие Конституции РФ, могут применяться судами при разрешении споров, если они не противоречат Конституции РФ и ГК.
