Арбитражный суд Сахалинской области
Коммунистический проспект, 28, Южно-Сахалинск, 693000,
www.sakhalin.arbitr.ru
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
Дело № А59-3227/2019
г. Южно-Сахалинск
29 июля 2019 года
Резолютивная часть решения вынесена 23.07.2019, решение в полном объеме изготовлено 29.03.2019.
Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Александровской Е.М.,
при ведении протокола судебного заседания помощником Полянской Д.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны (ОГРНИП 312650127000067, ИНН 650112278901) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378) о признании незаконным решения от 25.02.2019 по делу № РНП-65-54/18,
при участии:
от ИП Прокопчук Г.А. – Малярова А.А., по доверенности от 20.05.2019,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области – Солонина К.В., по доверенности от 08.04.2019 № 5,
от ГБПОУ «Сахалинский техникум сервиса» — Сафроновой А.И., по доверенности от 02.04.2018 № 245,
У С Т А Н О В И Л:
Индивидуальный предприниматель Прокопчук Галина Александровна
(далее – заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее — управление) о признании незаконным решения 25.02.2019 по делу № РНП-65-54/18.
Определением суда от 31.05.2019 заявление принято к производству, возбуждено производство по делу, одновременно суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне УФАС по Сахалинской области Государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение «Сахалинский техникум сервиса» (далее –учреждение).
Определением от 05.07.2019 суд завершил предварительное судебное заседание и назначил судебное разбирательство на 18.07.2019 на 12 часов 00 минут.
В судебном заседании 18.07.2019 объявлялся перерыв до 23.07.2019 16 часов 00 минут, информация об объявленном перерыве размещена в установленном порядке на сервисе «Картотека арбитражных дел» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В обоснование заявленных требований предприниматель в заявлении и его представитель в судебном заседании указали, что включение сведений о лице в указанный реестр по существу является мерой публичной ответственности за недобросовестное поведение данного лица, выразившееся в уклонении от заключения контракта либо не исполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту. При этом одним из последствий применения такой меры является ограничение прав лица на участие в закупках в течение установленного срока в случае, если требование об отсутствии информации об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) установлено (ч. 1.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ). Запрос банка о необходимости представления документов с целью подтверждения реальности осуществления деятельности и подтверждения экономического смысла операций, был получен предпринимателем по средствам системы электронных расчетов «Интернет-Банк» вечером 18.06.2018, в связи с чем, предприниматель 18.06.2018 г. в 23 ч. 13 мин. (до истечения срока подписания контракта) прикрепила на электронной площадке соответствующее уведомление банка. Таким образом, со стороны предпринимателя были предприняты меры, направленные на исполнение требований Закона № 44-ФЗ и дальнейшее подписание проекта контракта. При этом, заявитель отмечает, что действующее законодательство не обязывает совершать действия в срок, согласующийся со ст. 849 ГК РФ. Напротив, законодательно установлен лишь предельный срок, в который контракт должен быть подписан. При этом выбор конкретного времени совершения необходимых для подписания контракта действий является исключительно прерогативой лица, признанного победителем электронного аукциона. Действия предпринимателя на этапе заключения контракта свидетельствуют о том, что она имела намерение внести необходимое обеспечение и подписать проект контракта. В противном случае предприниматель не принимала действий для внесения суммы обеспечения на счет заказчика. Вопреки выводам комиссии Сахалинского УФЛС России, в действиях предпринимателя отсутствует такой необходимый для включения в реестр критерий как недобросовестность. Как указано выше, по смыслу ст. 104 Закона № 44-ФЗ, включению в реестр подлежат сведения об участнике закупки, действовавшем недобросовестно. При этом о недобросовестности поведения лица может свидетельствовать лишь умышленное и намеренное нарушение положений Закона № 44-ФЗ. Намеренность действий заявителя, как и его недобросовестность антимонопольным органом не установлена и не доказана. Предпринимателю известен порядок заключения контракта посредствам конкурентных процедур, установленных Законом № 44-ФЗ. При наличии у предпринимателя сведений об отказе банка в приеме распоряжений на проведение операций по расчетному счету с использованием системы электронных расчетов «Интернет-Банк» ранее 18.06.2018 г., предприниматель имела бы возможность предпринять меры для устранения наложенных банком ограничений. При таких обстоятельствах, причиной отсутствия на электронной площадке в установленный срок подписанного проекта контракта и документа, подтверждающего внесения обеспечения его исполнения, явились обстоятельства, которые предприниматель не могла предвидеть. Заявитель не бездействовала, а, наоборот, предпринятые ей действия свидетельствуют о намерении заключить контракт. Включение заявителя в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) нарушает её права в сфере предпринимательской деятельности, т.к. она лишена возможности в течение двух лет принимать участие в закупках, если условие отсутствие участника закупки в реестре предусмотрено положениями аукционной документации.
Управление в представленном отзыве, и его представитель в судебном заседании с требованиями заявителя не согласились, просили отказать в их удовлетворении в полном объеме, указав, что первоначально Комиссией было принято решение от 04.07.2018 об отказе во включении сведений о предпринимателе в реестр недобросовестных поставщиков. Указанное решение было обжаловано учреждением в арбитражный суд Сахалинской области, который решением от 16.11.2018 по делу № А59-6179/2019 признал незаконным решение Управления от 04.07.2018 об отказе во включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков, возложив обязанность на Комиссию УФАС повторно рассмотреть информацию, представленную учреждением. С учетом вступившего в законную силу судебного акта, Управление приняло оспариваемое решение.
Государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение «Сахалинский техникум сервиса» привлеченное к участию в настоящем деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне управления, против удовлетворения требований возражало по основаниям, изложенным в отзыве.
Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, суд установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего дела.
Из материалов дела следует, что на сайте www.zakupki.gov.ru учреждением размещено извещение о проведении электронного аукциона для закупки № 0361200015018002690, объект закупки: «Поставка щебня, песка и растительного грунта для оснащения учебной теплицы ГБПОУ СТС», начальная (максимальная) цена контракта 455624.70 руб., дата и время окончания подачи заявок – 24.05.2018 08:00, дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок – 25.05.2018, дата проведения аукциона в электронной форме – 28.05.2018. Заказчик – учреждение.
28.05.2018 аукционной комиссией подведены итоги электронного аукциона по спорной закупке, о чем составлен протокол, согласно которому победителем спорного аукциона признана ИП Прокопчук Г.А., понизившая начальную максимальную цену на 31,99% и сделавшая предложение о цене контракта 309 824, 94 руб. Лицо, сделавшее второе после заявителя предложение о цене контракта – ИП Адамов А.В. (312 103, 06 руб.).
Согласно скриншота журнала операций с электронной площадки, представленного управлением, после определения победителя были осуществлены следующие действия:
29.05.2018 учреждением размещен для подписания проект контракта по спорной закупке;
04.06.2018 предпринимателем размещен в качестве протокола разногласий лист, содержащий цифру 6 без наличия каких-либо разногласий;
05.06.2018 учреждением вновь размещен для подписания проект контракта по спорной закупке;
08.06.2018 предпринимателем размещен в качестве протокола разногласий лист, содержащий указания на необходимость в пункте 2.1 отразить, что цена указана без НДС, учитывая, что предприниматель не является плательщиком НДС;
13.06.2018 учреждением размещен для подписания проект контракта по спорной закупке, срок подписания данного контракта 18.06.2018 23:59.
18.06.2018 в 23:13 предприниматель разместил на площадке уведомление от АО «Банк Долинск» от 15.06.2018 № 80 об отказе в приеме распоряжений на проведение операций по банковскому счету с использованием системы электронных расчетов «Интернет-Банк», подписанных аналогом собственноручной подписи.
Таким образом, в установленный регламентированный срок (до 19 июня 2018 года включительно) победитель электронного аукциона не разместил в единой информационной системе подписанный им проект контракта, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения по исполнению контракта.
Установив данные обстоятельства, на основании части 13 статьи 70 Закона о контрактной системе заказчиком 19.06.2018 составлен протокол признания участника закупки уклонившимся от заключения контракта. Указанный протокол заказчик разместил в Единой информационной системе.
20.06.2018 в управление поступило заявление от учреждения № 482 о включении сведений о предпринимателе в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в связи с уклонением от заключения контракта по результатам проведения электронного аукциона № 0361200015018002690.
Уведомлением от 21.06.2018 № 05-2634 управление известило заказчика и предпринимателя о рассмотрении информации о включении предпринимателя в реестр недобросовестных поставщиков 02 июня 2018 года в 14 часов 45 минут. Одновременно у учреждения истребованы документы по спорной закупке. Указанное уведомление направлено по электронной почте.
29.06.2018 в управление от учреждения поступили с сопроводительным письмом от 29.06.2018 № 510 документы во исполнение требований, содержащихся в уведомлении от 21.06.2018 № 05-2634.
Уведомлением от 02..07.2018 управление известило учреждение и предпринимателя о рассмотрении информации о включении предпринимателя в реестр недобросовестных поставщиков 04 июня 2018 года в 16 часов 45 минут.
03.07.2018 от предпринимателя в управление поступили пояснения, в которых она указала, что оставила подписание контракта на последний день, что делала неоднократно. Контракт не подписала по причине блокирования банк-клиента и невозможности в связи с этим внести обеспечение исполнения контракта на счет заказчика.
04.07.2018 управлением в результате рассмотрения представленных учреждением сведений в присутствии представителя предпринимателя принято решение по делу № РНП-65-54/18 о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны, согласно которому управление решило: информацию, представленную учреждением в отношении индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны в связи с уклонением от заключения контракта по результатам проведения электронного аукциона по объекту закупки: «Поставка щебня, песка и растительного грунта для оснащения учебной теплицы ГБПОУ СТС» (извещение № 0361200015018002690) в реестр недобросовестных поставщиков – не включать. В качестве мотивов принятия данного решения управлением указано на следующее. Учитывая в совокупности вышеизложенные нормы, документы, представленные в материалы дела, комиссия управления не установила умышленных действий со стороны индивидуального предпринимателя, направленных на уклонение от подписания и заключения контракта, которые свидетельствовали о недобросовестном поведении.
Не согласившись с указанным решением, учреждение обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконным решения от 04.07.2018 по делу № РНП-65-54/18 о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны, возложении обязанности включить сведения об индивидуальном предпринимателе Прокопчук Галине Александровне в реестр недобросовестных поставщиков.
Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 16.11.2018, оставленным в силе Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2019, решение от 04.07.2018 по делу № РНП-65-54/18 о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны признано незаконным, как не соответствующее нормам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Кроме того, на Управление возложена обязанность по устранению допущенного нарушения путем повторного рассмотрения вопроса о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны (ОГРНИП 312650127000067, ИНН 650112278901) в порядке и сроки, установленные в статье 104 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
С учетом вступившего в силу судебного акта по делу № А59-6179/2018 Комиссия Управления повторно рассмотрела сведения об индивидуальном предпринимателе Прокопчук Г.А. и приняла решение от 22.02.2019 пот делу № РНП-65-54/18 и включении информации, представленной Государственным бюджетным учреждением «Сахалинский техникум сервиса» в отношении ИП Прокопчук Г.А. в связи с уклонением от заключения контракта в реестр недобросовестных поставщиков сроком на 2 года.
Не согласившись с указанным решением, предприниматель обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с настоящим заявлением.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.
При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган — доказать законность своих действий.
Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемых правоприменительных актов, исходя из доводов заявителя по делу.
Порядок проведения торгов на право заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также порядок рассмотрения жалоб участников закупок и рассмотрения сведений в отношении субъектов предпринимательской деятельности о включении в реестр недобросовестных поставщиков регулируется с 01.01.2014 Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ).
Согласно частям 1, 2 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также – электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона № 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
Особенностями документооборота при проведении электронного аукциона, предусмотренными статьей 60 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений), является обмен информацией между участником электронного аукциона и заказчиком исключительно через электронную площадку в форме электронных документов, подписанных усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени участника такого аукциона.
Согласно части 2 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
Согласно части 7 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления. По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр.
В силу части 9 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ информация из реестра исключается по истечению двух лет с даты ее включения в реестр.
Анализ положений статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию принципов регулирования отношений, определенных в статье 1 Федерального закона № 44-ФЗ, а именно принципов открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Следовательно, реестр недобросовестных поставщиков представляет собой механизм защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков), созданный, в том числе с целью обеспечения эффективного использования бюджетных средств в предусмотренном бюджетным законодательством порядке. Реестр недобросовестных поставщиков создан также в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя обязательств в рамках процедур закупки товара, работы и услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Включение сведений о лице в указанный реестр по существу является мерой публичной ответственности за недобросовестное поведение данного лица, выразившееся в уклонении от заключения контракта либо не исполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту. При этом одним из последствий применения такой меры является ограничение прав лица на участие в закупках в течение установленного срока в случае, если требование об отсутствии информации об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) установлено (часть 1.1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ).
Как всякая мера публичной ответственности, указанная мера в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации должна отвечать принципам справедливости, соразмерности, пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.
Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в его постановлениях от 30.07.2001 № 13-П и от 21.11.2002 № 15-П, применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.
Таким образом, включение в реестр недобросовестных поставщиков должно применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.
В силу приведенных выше норм Правил размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.
По смыслу статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ включению в реестр подлежат сведения о поставщике (подрядчике и исполнителе), действовавшем недобросовестно. При этом о недобросовестности поведения лица может свидетельствовать лишь умышленное и намеренное нарушение положений Федерального закона № 44-ФЗ.
Данный вывод следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 19.04.2017 № 304-КГ17-3274, от 20.03.2017 № 305-КГ17-1042, от 19.02.2015 № 301-КГ15-632, от 22.10.2014 № 302-КГ14-2346, определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.09.2012 № ВАС-11617/12 и от 12.07.2013 № ВАС-8371/13.
Учитывая изложенное при рассмотрении вопроса о внесении данных о заявителе в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган не может ограничиваться лишь формальной констатацией факта отказа данного субъекта от заключения или исполнения контракта, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась.
Автоматическое включение организации, уклонившейся от заключения государственного контракта, в реестр недобросовестных поставщиков без указания причины ее отнесения к таковым и без учета наличия и степени ее вины несоразмерно ограничивает право на осуществление коммерческой деятельности по поставке продукции для государственных и муниципальных нужд в течение двух лет.
Таким образом, для включения в реестр недобросовестных поставщиков необходимо установить не только факт уклонения от исполнения условий контракта, но и доказательства его недобросовестного поведения, совершения им умышленных действий (бездействия) по такому неисполнению в противоречие с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ, а также нарушения прав и законных интересов заказчика.
В соответствии с частью 2 статьи 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
В случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 статьи 104 Закона о контрактной системе, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта (часть 4 статьи 104 названного Закона).
В силу части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе в течение десяти рабочих дней с даты поступления соответствующих документов и информации, указанных в частях 4-6 указанной статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 данной статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.
В соответствии с пунктом 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, реестр недобросовестных поставщиков ведет Федеральная антимонопольная служба в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» от 25.11.2013 № 1062 утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Согласно пункту 8 названных Правил в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение 3 рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в уполномоченный орган информацию и документы, предусмотренные частью 6 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ.
Уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов, указанных в пунктах 6- 8 настоящих Правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления (пункт 11 Правил № 1062).
Пунктом 12 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков № 1062 предусмотрено, что рассмотрение вопроса о включении информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр. По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 названных Правил, выносится решение.
В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. Копии вынесенного уполномоченным органом решения направляются заказчику, лицу, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр, и иным заинтересованным лицам.
Из вышеизложенного, следует, что именно антимонопольный орган рассматривает поступившие от заказчика документы и информацию, проводит по ним проверку и принимает решение, учитывая, что включение сведений в реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности. Антимонопольный орган должен разрешить вопрос не только о наличии формальных оснований для включения лица в реестр недобросовестных поставщиков, но установить причины и иные обстоятельства, послужившие основанием для такого недобросовестного поведения со стороны подрядчика по исполнению контракта.
Аналогичный вывод следует из постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17.10.2017 № Ф03-3872/2017 по делу № А51-6319/2017.
В период возникновения спорных правоотношений последовательность действий заказчика и победителя торгов при заключении контракта и сроки их совершения была регламентирована в статье 70 Закона № 44-ФЗ.
Согласно части 4 статьи 70 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) победитель электронного аукциона, с которым заключается контракт, в случае наличия разногласий по проекту контракта, размещает в единой информационной системе протокол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона. При этом победитель такого аукциона, с которым заключается контракт, указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта, не соответствующим извещению о проведении такого аукциона, документации о нем и своей заявке на участие в таком аукционе, с указанием соответствующих положений данных документов.
В силу части 5 статьи 70 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) в течение трех рабочих дней с даты размещения победителем электронного аукциона в единой информационной системе в соответствии с частью 4 указанной статьи протокола разногласий заказчик рассматривает протокол разногласий и без своей подписи размещает в единой информационной системе доработанный проект контракта либо повторно размещает в единой информационной системе проект контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания победителя такого аукциона. При этом размещение в единой информационной системе заказчиком проекта контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания победителя такого аукциона допускается при условии, что победитель такого аукциона разместил в единой информационной системе протокол разногласий в соответствии с частью 4 данной статьи не позднее чем в течение тринадцати дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в части 8 статьи 69 данного Закона.
В соответствии с частью 6 статьи 70 Закона № 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) в течение трех рабочих дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе документов, предусмотренных частью 5 настоящей статьи, победитель электронного аукциона размещает в единой информационной системе проект контракта, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица, или предусмотренный частью 4 настоящей статьи протокол разногласий.
Из приведенных норм следует, что размещение в системе протокола разногласий продляет срок подписания контракта до 6 рабочих дней. Более того, в силу прямого указания в законе в протоколе разногласий должны быть указаны замечания к положениям проекта контракта, а не что-либо иное.
Вместе с тем, предпринимателем после размещения учреждением проекта контракта на площадке было размещено два протокола разногласий, один из которых каких-либо разногласий не содержал.
В судебном заседании в рамках рассмотрения дела № А59-6179/18 представитель предпринимателя указал, что данные действия были совершены намерено, с целью продлить сроки подписания контракта, поскольку предприниматель не успевала исполнить обязательства перед иными контрагентами, а потому ей необходимо было продлить срок начала исполнения обязательств по контракту, который должен был быть заключен по спорной закупке.
Следовательно, фактически предпринимателем совершены действия в обход положений статьи 70 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которыми размещать протокол разногласий победитель вправе лишь при наличии разногласий по условиям контракта. При этом в силу пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации совершение действий в обход закона является недопустимым.
В части 6 статьи 70 Закона о контрактной системе указано, что помимо проекта контракта, подписанного усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона, в течение трех рабочих дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе документов, предусмотренных частью 5 настоящей статьи, победитель электронного аукциона размещает в единой информационной системе документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица.
Согласно части 3 статьи 96 Закона № 44-ФЗ исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям статьи 45 Закона № 44-ФЗ, или внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику. Способ обеспечения исполнения контракта определяется участником закупки, с которым заключается контракт, самостоятельно. Срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия контракта не менее чем на один месяц.
В силу условий части 4 статьи 96 Закона о контрактной системе контракт заключается после предоставления участником закупки, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В случае непредоставления участником закупки, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта в срок, установленный для заключения контракта, такой участник считается уклонившимся от заключения контракта (часть 5 статьи 96 Закона № 44-ФЗ).
Таким образом, контракт может быть заключен лишь тогда, когда предоставлено обеспечение исполнения обязательств по нему. При этом в случае, если обеспечение предоставляется посредством внесения денежных средств на указанный заказчиком счет, то лицо, которое обязано внести обеспечение, должно внести его таким образом, чтобы ко дню подписания контракта сумма обеспечения поступила на счет заказчика.
Иное толкование данных норм может иметь следствием заключение контракта тогда, когда сумма в счет обеспечения исполнения контракта фактически на счет заказчика не поступит в силу различного рода причин — неисполнение банком платежного поручения, отзыва победителем данного платежа и т.д.
При таких обстоятельствах в случае, если победителем выбран такой способ обеспечения исполнения контракта, как внесение денежных средств на счет заказчика, то данные средства должны быть внесены таким образом, что к истечению срока на подписание контракта, они должны поступить на счет заказчика.
В соответствии с абзацем вторым статьи 849 Гражданского кодекса Российской Федерации банк обязан по распоряжению клиента выдавать или списывать со счета денежные средства клиента не позднее дня, следующего за днем поступления в банк соответствующего платежного документа, если иные сроки не предусмотрены законом, изданными в соответствии с ним банковскими правилами или договором банковского счета.
Таким образом, победитель закупки в случае, если им выбран такой способ обеспечения исполнения контракта, как внесение суммы обеспечения на счет заказчика, должен внести сумму обеспечения с учетом срока, установленного в абзаце втором статьи 849 ГК РФ.
Как установлено судом и не оспаривается заявителем, действия по внесению обеспечения и подписанию контракта по спорной закупке предприниматель начала осуществлять вечером 18.06.2018. При этом при обнаружении невозможности осуществить платеж, предприниматель прикрепила на площадке соответствующее уведомление от банка.
Из представленного управлением скриншота страницы с электронной площадки следует, что контракт должен был быть подписан до 23 час. 59 мин. 18.06.2018, а письмо банка было прикреплено предпринимателем в 23 час. 13 мин. 18.06.2018.
Таким образом, предприниматель предприняла действия по внесению суммы обеспечения исполнения контракта на счет заказчика менее срока, установленного в абзаце втором статьи 849 ГК РФ.
В связи с изложенным, довод предпринимателя о том, что действующее законодательство не обязывает совершать данные действия в срок, согласующийся со ст. 849 ГК РФ, а выбор конкретного времени совершения необходимых для подписания контракта действий является исключительно прерогативой лица, признанного победителем электронного аукциона, суд отклоняет как необоснованный.
При этом, суд, вопреки доводам заявителя, считает, что указанные действия предпринимателя по попытке внесения денежных средств на счет заказчика в качестве обеспечения исполнения контракта вечером последнего дня подписания контракта, учитывая установленные в абзаце 2 статьи 849 ГК РФ сроки исполнения банком поручений клиента по договору банковского счета (не позднее следующего дня, за днем поступления в банк соответствующего платежного документа), свидетельствуют о его недобросовестности
Как следует из материалов дела № А59-6179/2018 банк, в котором у предпринимателя открыт счет, приостановил лишь выполнение распоряжений предпринимателя, сделанных с использованием системы электронных платежей. Согласно ответу банка предприниматель имела возможность осуществлять платежи посредством личного обращения в банк.
В силу пункта 1 статьи 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Как указано в Постановлении Пятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2019 по делу № А59-6179/2018, претендуя на заключение контракта путем участия в электронном аукционе, ИП Прокопчук Г.А. не только имела возможность учитывать специфику заключения контрактов на электронной площадке, но, и обязана была это сделать, учитывая, что она ранее являлась участником таких закупок.
В рассматриваемом случае, обязанность по представлению надлежащего обеспечения исполнения контракта путем внесения денежных средств на счет заказчика возникла у предпринимателя с момента признания ее победителем электронного аукциона. Кроме того, предприниматель, будучи ознакомленной с требованиями заказчика и подав заявку на участие в аукционе, конклюдентно согласилась с предъявленными требованиями, приняв на себя все риски наступления неблагоприятных последствий в случае ненадлежащего и несвоевременного совершения действий, связанных с подписанием контракта.
Вместе с тем, сам факт неподписания контракта в установленный срок свидетельствует об уклонении от заключения контракта, так как в силу прямого указания закона, а именно части 13 статьи 70 и части 5 статьи 96 Закона № 44-ФЗ, возможность признания победителя аукциона уклонившимся от заключения контракта не поставлена в зависимость от причин, по которым им не был подписан контракт и не предоставлено обеспечение его исполнения.
Как видно из материалов дела, в установленный регламентированный срок (до 19.06.2018 года включительно) победитель электронного аукциона не разместил в единой информационной системе подписанный им проект контракта, а также документ, подтверждающий предоставление обеспеченияпо исполнению контракта, в связи с чем, на основании части 13 статьи 70 Закона о контрактной системе заказчиком 19.06.2018 составлен протокол признания участника закупки уклонившимся от заключения контракта.
На основании с учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение соответствует положениям Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку принято с установлением и анализом оценки всех обстоятельств, послуживших основанием для такого недобросовестного поведения предпринимателя, как уклонение от заключения контракта.
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).
По смыслу части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе заказчики, реализуя принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Одним из таких средств, обеспечивающих заказчикам возможность достижения «заданных результатов», является ведение реестра недобросовестных поставщиков участников (подрядчиков, исполнителей), в который включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
Как следует из пункта 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 июня 2017 года), необоснованный отказ антимонопольного органа во включении указанных участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) прямым образом затрагивает права заказчика, поскольку участие таких лиц в последующих закупках не позволит заказчику с оптимальными издержками добиться «заданных результатов», приведет к неэффективному использованию бюджетных средств и нарушению конкуренции.
При таких обстоятельствах не имеет правового значения довод заявителя об отсутствии неблагоприятных последствий для Заказчика, поскольку учреждением заключен контракт со вторым участником, ценовое предложение которого, на 3000 рублей ниже, чем предлагалось победителем аукциона. Как верно отметил представитель Заказчика в судебном заседании, второй участник мог отказаться от заключения контракта, в этом случае учреждение было бы вынуждено проводить повторный аукцион.
Фактически, учитывая, что включение сведений в реестр является мерой публичной ответственности, то заказчики в делах о рассмотрении сведений о включении в реестр недобросовестных поставщиков являются потерпевшими.
В этой связи суд признает оспариваемое предпринимателем решение управления соответствующим нормам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а требования заявителя не подлежащими удовлетворению.
Остальные доводы участников процесса не влияют на исход по данному делу и правового значения для разрешения спора не имеют.
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Согласно статье 110 АПК РФ, судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Как следует из материалов дела, при обращении с настоящим заявлением в суд, предпринимателем уплачена государственная пошлина в размере 3000 рублей, что подтверждается платежным поручением от 27.05.2019 № 18.
Принимая во внимание результаты рассмотрения настоящего дела, судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины в размере 2700 рублей подлежат возврату заявителю, как излишне уплаченные.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Прокопчук Галины Александровны (ОГРНИП 312650127000067, ИНН 650112278901) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378) о признании незаконным решения от 25.02.2019 по делу № РНП-65-54/18, отказать.
Возвратить индивидуальному предпринимателю Прокопчук Галине Александровне (ОГРНИП 312650127000067, ИНН 650112278901) из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 2700 рублей на основании платежного поручения от 27.05.2019 № 18. Выдать справку на возврат государственной пошлины.
Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Сахалинской области.
Судья Е.М.Александровская
